近年來，受經濟增速放緩、能源結構調整等因素影響，煤炭需求大幅下降，供給持續(xù)過剩的矛盾進一步突出，導致煤炭價格持續(xù)下跌，煤炭行業(yè)陷入虧損困境。不久前，國務院印發(fā)了《關于煤炭行業(yè)化解過剩產能實現脫困發(fā)展的意見》，要求在近年來淘汰落后煤炭產能的基礎上，從2016年開始，用3年至5年的時間，煤炭行業(yè)再退出產能5億噸左右、減量重組5億噸左右。
專家表示，當前必須加快建立健全常態(tài)化退出機制，幫助煤炭落后產能平穩(wěn)有序淘汰，使煤礦退得出、轉得好。
做“減法”大勢所趨
2006年以來，煤炭產業(yè)產能快速擴張。“十二五”期間累計投資2.35萬億元，年均投資近5000億元。截至2015年底，全國煤礦總規(guī)模為57億噸。而煤炭消費需求則明顯放緩，2014年全國煤炭消費同比下降2.9%，2015年預計在4%左右。供給側和需求側不匹配，導致產能過剩嚴重。
“煤炭落后產能在煤炭產能過剩、市場供求失衡中的負面影響很大。”中國煤炭經濟研究院院長岳福斌告訴《經濟日報》記者，在過剩產能中，落后產能是重要組成部分。以小煤礦為例，其產量仍處于5億噸左右的水平，在煤炭總產量中的占比超過12%。據統(tǒng)計，目前，我國有規(guī)模以上煤炭企業(yè)6850家，煤礦1.08萬處，平均單井生產能力不到35萬噸/年。其中，小煤礦7000多處（年產量9萬噸以下煤礦5400多個），產量不到20%，安全事故占70%以上。
山東省煤炭工業(yè)局局長喬乃琛表示，當前煤炭市場低迷，且短時間內看不到轉折跡象，加上國外進口優(yōu)質廉價煤和資源環(huán)境約束等多重因素影響，煤礦企業(yè)生存經營非常困難，客觀上給安全生產帶來了挑戰(zhàn)，事故幾率加大，小煤礦更為突出。因此，在市場、利潤和安全沒保障的情況下，加快小煤礦關閉退出、淘汰落后產能是大勢所趨，是煤炭行業(yè)調整結構、提質增效、轉型升級的有效途徑和必然選擇。
岳福斌也指出，在下游需求疲軟、新消費點沒有有效形成的條件下，只有在煤炭總產能上做“減法”，才能緩解產能過剩壓力?？紤]我國煤炭產能呈現的先進與落后疊加的特點，為避免“劣幣驅逐良幣”的擠出效應，按照社會生產力發(fā)展規(guī)律和煤炭產能結構優(yōu)化的要求，化解煤炭產能過剩首先要減掉落后產能。
渠道不暢 退出受阻
淘汰落后產能早已成為行業(yè)共識。“早在2005年開始，伴隨著大基地、大集團建設和大規(guī)模、大力度的煤炭企業(yè)兼并重組工作的推進，煤炭落后產能退出成效顯著。但同時，這項工作的推進與客觀要求和愿望還有較大的差距。”岳福斌說。
2014年初，國家能源局、國家煤礦安全監(jiān)察局聯合發(fā)文，明確我國將逐步淘汰年產量9萬噸及以下的煤礦。不過，從實踐層面看，去產能的難度不小。其中既有歷史遺留問題的原因，也有退出成本高、機制缺乏配套等因素。
山西省煤炭工業(yè)廳有關負責人告訴記者，山西煤炭開采時間長、開發(fā)強度大，部分老國有煤礦資源接近枯竭。按照市場化機制，煤礦企業(yè)有意逐漸進入關閉破產退出程序，但由于沒有相關退出政策扶持，靠企業(yè)自身很難解決煤礦退出后職工安置、礦區(qū)產業(yè)接續(xù)問題，甚至影響到區(qū)域經濟發(fā)展與社會穩(wěn)定，礦井退出處于兩難境地。
岳福斌告訴記者，2012年以來，進入“寒冬”的煤炭企業(yè)普遍經營困難，特別是老煤炭企業(yè)歷史遺留問題多、包袱重、成本高、效益差，沒有外力的支持，讓他們加大落后產能的退出力度，難度可想而知。而且，煤炭產業(yè)前期建設投入大，退出后資產和人才損失嚴重；其債務、貸款清償處理壓力大，特別是由企業(yè)承擔的退出人員一次性就業(yè)補償金、家屬安置費、再就業(yè)崗位提供等，都將使大多數企業(yè)無能為力。目前政府除了少量的財政獎勵資金支持外，缺少直接、有效的支持措施。有的地方雖可用新增先進產能置換，但因目前所有新項目的審批核準都從嚴把關，被置換的落后產能難以及時退出。
“在善后機制方面，‘二手’煤炭生產要素市場沒有發(fā)育成熟，難以發(fā)揮應有的機制作用。煤炭落后產能的退出，必然會形成一批報廢的設施設備，留下債權債務、生態(tài)環(huán)境欠賬、下崗人員安置等問題。這一系列問題的妥善處理，需建立切實可行的善后機制。”岳福斌說。
應建立常態(tài)化新機制
《意見》明確，我國將加快淘汰落后產能和其他不符合產業(yè)政策的產能，并引導相關煤礦有序退出。岳福斌指出，煤炭落后產能退出，是煤炭生產要素的再配置，產業(yè)結構和利益關系的大調整，涉及社會經濟的諸多方面，須建立相應配套機制，做到退出前無后顧之憂、退出后穩(wěn)定妥當?？偟膩砜?，必須堅持以法律法規(guī)為依據，產業(yè)政策為指導，市場機制為基礎，建立健全常態(tài)化的退出機制，實現煤炭落后產能的平穩(wěn)有序退出。
他指出，在市場機制建設方面，要突出透明度，公開政府政策信息、進入市場的產能商品信息、市場行為主體的相關信息等；要體現競爭的公平性，給予市場交易行為主體以平等的國民待遇，尊重交易主體行為的自主性，政府作為交易主體行為要規(guī)范；要做到交易規(guī)則的一致性。
在激勵機制方面，對落后產能退出予以財政支持，重點解決退出過程中的職工安置、企業(yè)轉產等問題；對經濟欠發(fā)達地區(qū)的落后產能退出工作，要加大轉移支付的力度；對煤炭落后產能退出任務較重且完成較好的地區(qū)和企業(yè)，予以獎勵等。
在約束機制方面，應該明確產能退出各環(huán)節(jié)、各參與主體的責任；要建立協(xié)同機制，依法依規(guī)推進落后產能退出；將煤炭落后產能退出納入煤炭主管部門、產區(qū)和企業(yè)干部的考核體系；對違反有關法規(guī)、政策和規(guī)定的、工作嚴重失職或失誤、對煤炭落后產能退出形成嚴重負面影響的，要進行問責，嚴肅處理。
在協(xié)調機制方面，要通過一系列手段和措施，促使各參與主體相互配合、相互支持、相互促進，減少資源浪費，提高退出效率，為更好地實現共同目標創(chuàng)造良好的條件。
在保障機制方面，必須建立以職工為本、投資者權益為重點、煤炭產業(yè)健康發(fā)展為準則、社會穩(wěn)定為基本要求、經濟社會可持續(xù)發(fā)展為目標的保障體系。
